Il federalismo e la pandemia. Intervista a Francesco Palermo

Francesco Palermo, direttore dell’Istituto di studi federali comparati dell’Eurac di Bolzano e docente di Diritto costituzionale comparato all’Università di Verona, non ama le semplificazioni e, di conseguenza, non teme di andare contro le “mode del momento”.
Al termine del primo lockdown, per esempio, aveva fatto notare come gli ordinamenti federali fossero riusciti a rispondere in maniera migliore all’emergenza pandemica. Lo aveva fatto, sottolineando come quasi in nessun caso avessero fatto ricorso a misure d’emergenza: “Evidentemente, sottolineava – quelli federali sono sistemi in grado di assorbire gli scossoni meglio dei sistemi unitari”.

A partire dall’autunno scorso, però, paesi federali come l’Austria e la Germania che erano riuscite a limitare i danni causati dalla prima ondata pandemica, sono sembrati in notevole difficoltà.
Inevitabilmente, lo abbiamo contattato per chiedergli se avesse cambiato idea: “Assolutamente no – chiarisce – . E già il solo fatto che negli ordinamenti federali si sia fatto complessivamente minore ricorso agli stati di emergenza che nei sistemi unitari è di per sé un elemento che induce a confermare questa impressione. Dichiarare gli stati di emergenza è sempre pericoloso, ancor più quando (come in Italia) manchi una disciplina costituzionale degli stessi. Perché l’emergenza è nemica del diritto. L’ulteriore vantaggio è che in sistemi federali c’è una maggiore libertà di scelta: si può scegliere di centralizzare le risposte (come in effetti è avvenuto quasi ovunque) e si può invece optare per soluzioni differenziate in base ai territori. Mentre nei Paesi unitari normalmente questa scelta manca. Il terzo vantaggio è rappresentato dalla maggiore possibilità di sperimentare: nei sistemi composti ci sono più possibilità di sperimentare soluzioni. Se alcuni territori trovano il modo di gestire la situazione meglio di altri, possono servire da esempio, e allo stesso tempo se qualcuno fa errori questo serve agli altri per evitarli.

Si sta riferendo a esempi concreti?

“Sì, per farne uno politicamente corretto, parto da due regioni italiane con la stessa guida politica, Veneto e Lombardia, che probabilmente si situano agli estremi opposti della scala di efficienza nella gestione della pandemia: molto alta in Veneto e molto bassa in Lombardia. Ovviamente il fatto di avere la possibilità di differenziare non significa né che lo si debba fare, né che non si possano fare errori. Quanto al primo aspetto, è un dato di fatto che praticamente ovunque le soluzioni sono state concertate e che la regia è passata in mano al governo nazionale, come è ovvio. Ma la presenza di enti substatali che mantengono una competenza anche se delegata al governo centrale aiuta a tenere quest’ultimo sotto controllo e aumenta la democraticità delle decisioni. Quanto al secondo aspetto (gli errori), statisticamente più centri decisionali ci sono più aumenta la possibilità sia di trovare soluzioni migliori, sia di fare errori. E infatti in diversi casi si sono compiuti. Ma se sbaglia una regione si può rimediare, se sbaglia lo Stato no”.

Germania e Austria sembrano, però, mostrare difficoltà molto maggiori rispetto al primo lockdown e anche le campagne vaccinali sembrano necessitare di un centro organizzativo forte e unitario…

“Le campagne vaccinali certamente richiedono un coordinamento. Non a caso si è deciso di procedere a livello europeo, anche se alcuni stati hanno iniziato a defilarsi per seguire politiche proprie, come Austria, Ungheria, Danimarca. Il coordinamento conviene anche per economie di scala per cercare di minimizzare gli sprechi – non dimentichiamoci che tutto questo, vaccini compresi, costa moltissimo. Resta una domanda di fondo: in Italia le regioni hanno competenza concorrente in materia di tutela della salute. Concorrente significa nel quadro di principi stabiliti da leggi nazionali. Avere una competenza significa avere la relativa responsabilità: se lo Stato non dovesse riuscire a garantire la tutela della salute, le regioni avrebbero l’obbligo di provvedere loro. Perfino, in ipotesi estrema, acquistando vaccini se lo stato non è in grado di farlo. Ovvio, è un terreno scivoloso, ma non si può pensare che tutto funzioni bene se gestito dal centro. Ricorda un po’ il dibattito di qualche anno fa dove per definizione provato era efficiente e pubblico inefficiente… Quanto ad altri Paesi è bene guardare le cose nel loro complesso, per evitare banalizzazioni. In Austria la gestione della pandemia è stata sostanzialmente unitaria. I Länder hanno avuto margini di intervento estremamente limitati. Risulta che sia abbia fatto più danni il cattivo rapporto tra il ministro della salute Anschober (Verdi) e il Cancelliere Kurz (ÖVP) di quanti ne abbia prodotto il sistema federale (che in questo caso ha funzionato più come un sistema unitario). Anche in Germania fattori politici hanno un peso rilevante: nei due Länder dove si è votato a fine marzo (Rheinland-Pfalz e Baden-Württemberg) si è fatta molta campagna elettorale con aperture e chiusure, e i ministri-presidenti dei due Länder più popolosi, Nordrhein-Westfalen e Baviera, Laschet e Söder, si stanno contendendo la successione alla Merkel. Insomma, i fattori politici pesano, nell’immediato, più di quanto si sia portati a credere. Nel lungo termine però quello che conta è la capacità di sistema, e su questa la struttura federale può incidere, e di solito i modo positivo. I Paesi che hanno retto meglio sono quelli dove il sistema sanitario è più efficiente, e qui troviamo una performance complessivamente migliore nei sistemi federali. Per esempio, ad oggi la Francia (unitaria) ha avuto 4,65 milioni di casi, la Germania (federale), che ha 15 milioni di abitanti in più, è a 2,85 milioni. La Repubblica ceca (unitaria) oltre 1,5 milioni di casi su 10,5 milioni di abitanti, l’Austria (federale) 550 mila con quasi 9 milioni di abitanti e la Svizzera (stessi abitanti) 600.000 casi. Voglio dire che incolpare il federalismo di eventuali inefficienze può suonare come una risposta demagogica e semplicistica ma rischia di non fotografare affatto la realtà dei problemi”.

Tornando all’Italia, Adriano Sofri in un articolo sul Foglio dedicato all’”autonomia differenziata” scrive: Se molti cosiddetti governatori di regione si rigonfiano come rane raganelle e rospi per sembrare più grossi e spaventosi, è solo grazie alla quantità di denaro che la gestione della sanità mette loro in mano (salvo tagliargliela a qualunque occorrenza). Il riordinamento della salute pubblica li riporterebbe alla dimensione reale e restituirebbe alla cura per la salute l’uguaglianza, la fiducia e l’efficacia di cui ha bisogno. E rimetterebbe al suo posto la vanità dell’autonomia differenziata, dopo che la tragedia dei fatti ha mostrato che strada imprevista abbia preso la differenza”.
Lei vive a Bolzano, e per una volta anche le province autonome non sembrano aver mostrato una risposta migliore all’emergenza. Sofri ha qualche ragione?

“Questo articolo si situa in un filone molto di moda in Italia, nel discorso politico, giornalistico e spesso anche accademico. Ma è una semplificazione pericolosa. Se ci sono alcuni presidenti di regione incapaci e vanagloriosi significa che si devono abolire le regioni? È come dire che se ci sono politici nazionali incapaci o corrotti si dovrebbe abolire lo Stato… L’autonomia differenziata dovrebbe servire proprio a mettere le regioni di fronte alle proprie responsabilità e costringerle all’efficienza perché non ci sarebbe più lo Stato a supplire ad ogni mancanza. Oggi il sistema consente invece ai cosiddetti governatori solo di parlare, ma possono fare poco e quel poco spesso non lo fanno. In questa pandemia sono state rilasciate molte dichiarazioni, ma nessuno ha fatto proprie leggi, solo qualche ordinanza fantasiosa per dare messaggi agli elettori ben sapendo che lo Stato l’avrebbe prontamente cancellata. È un modello che responsabilizza poco. Chiedere, come si fa da più parti, una riduzione delle competenze regionali, a partire dalla sanità, rischia di fare più danni di quelli che si vorrebbero riparare. E farlo invocando l’uguaglianza, come fa anche Sofri, è un errore sul piano giuridico: perché l’uguaglianza è garantita con il sistema attuale, che prevede che sia lo Stato (non le regioni) a garantire “i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, in base all’art. 117 cost. Se manca l’uguaglianza nella tutela della salute (e manca!) non è a causa delle Regioni, ma dello Stato. Almeno questo è ciò che dice la Costituzione. Bisogna guardare ai dati strutturali, non contingenti. Nella contingenza tutti hanno fatto degli errori, province autonome comprese. Starei però attento ad invocare un approccio paternalistico che non funziona più nemmeno sul piano pedagogico, non solo costituzionale. È come se in una famiglia i genitori pensassero di non sbagliare mai e che i loro figli non ne azzeccano una, quindi è tutto un controllo, un divieto, un rimprovero. Non ci siamo, direi…”.

A questo proposito, non si è sbagliato l’approccio verso i cittadini ancor prima che verso gli elettori. Quasi ovunque si sono usati toni paternalistici, (forse senza raggiungere le vette italiane) invece di provare a coinvolgere i cittadini almeno nelle decisioni più importanti. Detto altrimenti, si sono usati toni bellici ma senza una conseguente “mobilitazione”. Tutto è parso piovere dall’alto dando un colpo, speriamo non mortale, a tessuti sociali già sfilacciati in precedenza. Per la prima ondata era inevitabile, ma a un anno di distanza non si potevano cercare strumenti decisionali più partecipati?

“Certamente. Vale il discorso fatto sopra per le regioni. Siccome ci sono alcuni gruppetti di no mask allora tutti i cittadini sono degli imbecilli che vanno educati. Come le Regioni: una gestisce male e quindi vanno tagliate le competenze a tutte. E poi ci si riempie la bocca col principio di sussidiarietà, sia verticale (tra i livelli di governo), sia orizzontale (tra potere pubblico e cittadini). La sfida è gestire la complessità del mondo, che comprende i no mask e qualche governatore cialtrone. Ma la risposta deve essere articolata, e deve riuscire a fornire soluzioni modulate in base alle circostanze. Non può essere indifferenziata e militaresca. Nemmeno in condizioni di emergenza. Anzi, meno ancora in situazioni di emergenza. Perché è nelle difficoltà che si vede il grado di democraticità dei sistemi”.

Massimiliano Boschi